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最高人民检察院发布第十五批指导性案例和6起典型案例

2019-10-23 11:49:47来源:admin

9月25日,最高人民检察院以“加强案件指导,实施行政起诉”为主题召开新闻发布会,发布第15批指导性案例和6起行政起诉典型案例,回答记者提问。

最高人民检察院第十五次指导性案例

一家工业公司诉

某市住房和城乡建设局收藏

赔偿确认纠纷抗诉案

(第57号案件)

[关键词]

行政抗诉征收和赔偿应当按照职权进行监督、调查和核实。

[男高音]

人民检察院办理行政诉讼监督案件,应当坚持客观公正的立场,保护行政相对人的合法权益,支持合法的行政行为。监督程序依职权启动,不以当事人申请人民法院再审为前提。认为行政判决、裁定可能存在错误,难以通过书面审查认定的,应当进行调查核实。

[基本案例]

2015年9月,市政府决定对某一地区的棚户区改造项目征收房屋税。市住房和城乡建设局(以下简称市住房和城乡建设局)根据土地和住房登记卡、测绘报告和住房子户详细名单,向工业公司发出答复。答复发现,本案所涉建筑的第四层建筑面积为203.78平方米,第五层建筑面积为929.93平方米。自建部分按建筑安装成本补偿给一家工业公司。工业公司拒绝接受四楼203.78平方米和五楼187.26平方米在规划许可下允许建造,并在所涉建筑竣工时竣工,经法院裁决和判决后被合法接受,因此向市区人民法院提起诉讼,要求:确认答复非法并撤销;确认一些有争议的建筑是合法的,并根据非住宅建筑的价值进行补偿。

2016年8月1日,区人民法院作出行政判决,认定本案所涉建筑尚未取得房屋所有权证,是否自建应由规划许可的建筑面积决定。土地和房屋登记卡上记录的面积,加上四楼和五楼的争议面积,共计5560.55平方米,不超过规划许可证上规定的5674.62平方米。争议建筑应被视为具有法律效力。2011年11月13日,法院委托一家测绘公司对涉案建筑进行测绘后出具测绘报告。2015年12月25日,测绘公司受市政府委托,出具了该建筑的测绘报告和住户面积明细表。这两者是矛盾的。市中级人民法院在另一起案件中接受了2011年测绘报告,其认证效果应优于2015年发布的房屋家庭面积明细表。因此,根据市住房和建设局的答复,不接受该建筑住户面积的详细清单。该判决还认定,市中级人民法院在另一起案件中的民事判决将争议建筑分割为合法财产,归一家工业公司所有,这是一项关于设立物权的具有法律效力的判决。应该确定争议地区不是自己增加的地区。因此,经裁定,市住房和建设局的答复违反了法律,并命令其根据一些争议建筑的非住宅建筑赔偿标准进行重新安置赔偿或金钱赔偿。

一审判决后,双方都没有提出上诉,也没有申请再审。

[检察机关监督]

找到线索了。2018年4月,市人民检察院在处理当事人来信时发现,本案判决可能存在错误。非住宅补偿标准(约每平方米30,000元)与建筑安装费用(约每平方米2,000元)相差甚远。如果按照判决进行赔偿,不仅会纵容违法建筑活动,而且政府还会赔偿1000多万元,严重损害国家利益。根据《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第九条第一款的规定,决定依职权启动监督程序。

调查和核实。市人民检察院发现,该工业公司一审提供的建筑规划许可证复印件是该判决的关键证据之一,与其他证据不一致。因此,市人民检察院开展了以下调查核实工作:一是从法院获取案卷材料;二是从市计委、市房地产登记中心等单位取得规划许可证及相关文件;三是要求市房地产登记中心等单位和工作人员了解规划许可证等文件的来源并进行复制和审核。经审查比较上述材料,发现法院档案中规划许可证复印件及其他文件记录的面积与市计委保存的原规划许可证及其他文件记录的面积不一致。最后,发现工业公司向法院提供的规划许可证和其他三份文件的复印件是从市房地产登记中心获得的,该中心保存的三份材料是工业公司在申请住房许可证时提供的复印件。市计委2018年7月19日向人民检察院出具的《关于协助解释规划许可相关内容的批复》证明,本案涉及的建筑总建筑面积为5074.62平方米。据此,工业公司提供的5674.62平方米规划许可证复印件及其他三份文件已经变更,规划许可证建筑面积应为5074.62平方米,相差600平方米。

监督意见。经市人民检察院审查,认为区人民法院行政判决确认的事实主要证据有所变更,事实确认和法律适用存在错误的。一、2015年测绘报告中的居住区详细名单由市人民政府委托编制。为了征收某一地区棚户区的住房,应以整个建筑建筑面积的测绘,包括合法和非法增加的面积,作为确定争议地区是否为合法建筑面积的依据。然而,《2011年测绘报告》是另一项为处理有关各方对酒店共同产权的民事纠纷而进行的测绘。它不能识别或区分有争议的建筑部分是否合法,也不能作为确定该建筑是否合法的依据。第二,根据检察机关的调查核实,判决认定规划许可面积有误,也存在依据本标准认定实际建筑面积未超过规划许可面积的错误。第三,根据市国土资源局的土地房屋登记卡及其附件,以及2015年调查报告中的住户面积明细表,应确定四楼和五楼是擅自建造的。第四,另一起案件的民事判决是对房屋所有权的划分和分割,不应作为判断该建筑物是否合法的依据。判决的结论是,有争议的建筑不是自己建造的,存在一个错误。2018年11月22日,市人民检察院向市中级人民法院提出抗诉。

监控结果。经审查,市中级人民法院于2018年12月3日发布行政裁决,指示区人民法院再审。2019年1月8日,该工业公司向区人民法院提出撤诉申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条,区人民法院裁定: (一)撤销原法院行政判决;(2)允许工业企业撤销对市住房和建设局的诉讼。

2019年3月6日,市中级人民法院对市住房和建设局提起的非法强制拆迁补偿纠纷案件作出了终审行政判决,该案件是工业公司提起的另一起案件。经调查发现,涉及建筑规划许可证的工业公司提交的文件中有5674.62平方米为变更区域,规划许可证建筑面积应为5074.62平方米。工业公司对法院认定的上述事实没有异议。该案最终被裁定驳回该工业公司的索赔。对篡改证据行为的责任,应当分别查处。

[指导意义]

1.人民检察院办理行政诉讼监督案件,应当坚持客观公正的立场。既要注意保护公民、法人和其他组织的合法权益,又要注意支持合法的行政行为,保护国家和公众的利益。人民检察院行政诉讼监督的重要任务是维护社会公平正义,监督人民法院依法审判和执行,促进行政机关依法行政。人民检察院是国家的法律监督机关。它应当在中间监督,公正无私。依法审查人民法院判决、裁定所依据的事实和法律依据。发现行政判决、裁定确有错误,符合法定监督条件的,应当依法提出抗诉或者再审检察建议。在这种情况下,人民检察院通过抗议,监督人民法院纠正错误判决,保护国家利益,维护社会公平正义。

2.人民检察院依职权对行政审判结果进行监督,不得要求当事人向法院申请再审。根据案件来源,对行政判决结果的监督可以分为两类:当事人适用的监督和根据其职权进行的监督。法律规定,当事人在申请检察建议或者抗诉前,应当向法院申请再审,以防止当事人重复申请同一案件,司法机关不得以多种方式进行审查。人民检察院是国家的法律监督机关,是公共利益的代表。它担负着维护司法公正、确保法律正确实施、维护国家利益和社会公共利益的重要任务。对于符合《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第九条规定的行政诉讼案件,人民检察院应当充分发挥检察监督职能,监督人民法院依法审判,促进行政机关依法行政。根据职权积极监督,不受当事人是否申请再审的限制。在本案中,虽然当事人没有上诉,也没有向法院申请再审,但人民检察院发现存在损害国家利益的情况,根据《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第九条第一款的规定,依职权启动了监督程序。

3.人民检察院对行政诉讼进行监督。对当事人提供的档案和材料进行书面审查难以确定有关案件事实的,应当进行调查核实。《人民检察院组织法》规定,人民检察院在行使法律监督权时,可以进行调查核实。对当事人在办理行政诉讼监督案件中提供的案卷材料进行书面审查后,仍难以认定相关事实的,应当进行调查核实,以查明案件事实,确保监督准确。根据《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》等有关规定,可以采取以下措施进行调查核实: (一)查询、获取和复制相关证据材料;(2)询问当事人或外人;(三)就具体问题征求专业人员、相关部门或者行业协会的意见;(四)委托评估、评价和审计;(五)物证和现场检查;(六)查明案件事实所需的其他措施。调查核实的目的是查明人民法院的行政判决和裁定是否错误,审判和执行活动是否符合法律规定,为决定是否监督提供依据和参考。本案中,市住房和建设局作出答复并在诉讼中及时向法院提交,具有事实和法律依据,但法院作出错误判决,因为法院相信原告提供的虚假证据。检察机关通过调查核实,从原审人民法院获得案件卷宗,从规划部门、出具文件证据的房地产登记中心等处获得原规划许可证等文件,并向工作人员了解了规划许可证等文件复印件的形成过程,发现原判决书中承认的关键证据发生了变更,为检察机关依法提出抗诉提供了依据。

[相关规定]

《中华人民共和国人民检察院组织法》第六条和第二十一条

《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、第九十三条和第一百零一条

《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十条

《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第九条、第十三条、第三十六条

《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第六十六条

浙江省某市国土资源局申请强制执行

杜某非法占用土地处罚决定的监督

(第58号案件)

[关键词]

行政不起诉执行监督专项监督违法用地不作为请求

[男高音]

人民检察院对行政非诉讼执行的监督应发挥监督法院公正执法和促进行政机关依法行政的双重监督职能。人民法院发现行政非诉讼强制执行申请裁决遗漏被请求事项的,应当依法予以监督。对于行政非诉讼执行中的常见问题,可以以个案为切入点开展专项监督活动。

[基本案例]

2014年5月,浙江省某市某区某镇村民杜某未经批准占用了该村681.46平方米的土地,其中112.07平方米为活动房屋,569.39平方米为硬化水泥地面。市国土资源局认为杜某的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《浙江省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》,作出行政处罚决定: (一)责令退还非法占用的土地681.46平方米;(二)没收45.46平方米土地上符合土地利用总体规划的建筑物和设施;(三)拆除636平方米土地(基本农田)上不符合土地利用总体规划的建筑物和设施;(4)非法占用规划用地45.46平方米的,每平方米罚款11元;非法占用规划用地636平方米的,每平方米罚款21元,共计13,856.06元。杜某未在规定期限内履行处罚决定第三项、第四项,也未申请行政复议或者提起行政诉讼。在被催促后,他仍然没有表现出来。2017年7月21日,市国土资源局向某市某区人民法院申请执行杜军《非法占用土地行政处罚决定》第三条、第四条。区人民法院受理案件后,于2017年7月25日作出行政裁决,裁定市国土资源局行政处罚决定第三项由镇政府实施和组织实施。镇政府未能在法定期限内执行法院裁决。

[检察机关监督]

找到线索了。区人民检察院在处理其他案件中发现线索。经初步调查,发现镇政府没有按照法院裁决组织拆迁,土地没有恢复耕种状态,杜没有履行缴纳罚款的义务。因此,监督程序是依职权启动的。

调查和核实。根据案件线索,检察机关主要进行了以下调查核实:一是查阅了法院的案卷材料;二是了解案件涉及的行政处罚决定的执行情况和当地土地管理部门工作人员提出的法院强制执行申请。第三,检察官前往非法占领地进行现场检查。最后,发现市国土资源局的行政处罚决定有充分的事实依据,向法院申请强制执行符合法律规定。目前,行政处罚决定中的罚款尚未缴纳,法院拆除的地上建筑物和设施尚未拆除。

监督意见。2018年5月,区人民检察院分别向区人民法院和镇政府提出检察建议,建议区人民法院查明行政处罚决定中未对第四项罚款作出裁决的原因,并依法处理,建议镇政府查明未拆除违法建筑和设施的原因,并依法处理。

监控结果。区人民法院收到检察建议后,于2018年5月30日作出补充裁定,同意市国土资源局决定的13856.06元罚款的强制执行,并于7月执行。收到检察建议后,镇政府迅速采取了行动。2018年7月,涉案的非法建筑和设施被拆除。

特别监督。在办案过程中,区人民检察院发现农村土地违法占用行政处罚未落实到位,决定对国土资源领域行政不起诉执行情况开展专项监督活动。监督法院共裁定了17起案件,包括不执行执行请求,18起案件,包括不执行法院判决文件确定的义务,没有在乡镇街道执行。经过认真研究,市人民检察院发现其管辖范围内存在许多类似问题,因此于2018年5月在全市检察机关开展了专项监督活动。截至2019年2月专项整治结束,在检察机关的监督下,全市整治拆除各类违法建筑和设施45.5万平方米,恢复原状23万平方米,归还非法占用土地21.7万平方米。市中级人民法院针对检察机关专项监督活动中发现的问题,对全市法院系统进行了专项评估和调查,有效规范了行政非诉讼强制执行等活动的受理、审查和实施。

[指导意义]

1.人民检察院应当履行行政不起诉执行的监督职能,发挥监督人民法院公正执法和促进行政机关依法行政的双重职能,实现双赢。对行政非诉讼执行情况的监督,对于促进人民法院依法、公正、高效履行行政非诉讼执行职能,促进行政机关依法履行职责,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益,具有重要作用。人民检察院对人民法院行政非诉讼执行的受理、审查和执行情况进行监督,并针对存在的违法情况提出检察建议,有利于促进人民法院依法审查行政决定,做出正确裁决并予以执行,防止违法行政决定的执行,保护行政相对人的合法权益。对行政非诉讼执行进行监督,应当注意审查行政行为的合法性,包括是否具有行政主体资格,是否明显缺乏事实依据,是否明显缺乏法律和法规依据,是否损害被执行人的合法权益。人民法院仍决定批准明显违法的行政行为执行的,应当向人民法院和行政机关提出检察建议,予以纠正,防止被执行人的合法权益受到损害。对符合法律规定的行政行为,应当指导行政相对人依法履行法律义务,支持行政机关依法处理。

2.人民法院决定在行政不起诉执行申请中省略被请求事项的,人民检察院应当提出检察建议,依法予以监督。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十七条、第五十八条的规定,人民法院受理行政机关的强制执行申请后,应当进行书面审查,并对行政机关提交的强制执行申请作出是否批准的裁定。在本案中,市国土资源局向区人民法院申请强制执行,包括罚款13,856.06元,但区人民法院没有对请求作出裁决,这妨碍了通过强制执行收取罚款,影响了行政决定的公信力。人民检察院应当依法提出检察建议,纠正人民法院对不作为申请事项的裁定。

3.人民检察院应当坚持办案监督和办案监督的理念。办理行政非诉讼执行监督案件,应当注重以个案为切入点,积极开展专项活动,促进一个地区一类问题的解决。人民检察院在履行监督行政非诉讼案件执行的职责时,应当注意从其他案件中推论,深入调查,从小处着眼,针对人民法院受理、审查、执行行政非诉讼案件等各环节存在的共性问题,开展专项活动,实现一案一案的监督效果。在成功办案的基础上,市两级检察机关开展专项监督活动,有效促进了全市国土资源领域“执行难”等问题的解决,促进了行政目标的实现。市中级人民法院针对检察机关专项监督活动中发现的问题,对全市法院系统进行了专项评估,规范了行政不起诉执法活动。

[相关规定]

《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第九十七条和第一百零一条

《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十五条

《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十七条和第五十八条

《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第二十九条

《最高人民法院和最高人民检察院关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第一条和第二十一条

《人民检察院检察建议》第十一条规定

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